Hester M. Peirce ist eine amerikanische Anwältin, die sich auf Finanzmarktregulierung spezialisiert hat. Peirce ist derzeit Kommissarin der Securities and Exchange Commission (SEC). Ein Gespräch über Kryptowährungen und deren Compliance-Anforderungen in den Vereinigten Staaten.
Im letzten Jahr hat sich viel im Regulierungsgebiet um Krypto-Währungen getan. Nach langer Zurückhaltung sind insbesondere in den USA massgebende Gesetzesgrundlagen rund um digitale Assets entstanden. So erhielten US-Banken von der Bankenaufsichtsbehörde Office of the Comptroller of the Currency (OCC) die Erlaubnis, digitale Vermögenswerte für ihre Kunden zu verwahren, sowie private Stablecoins für Zahlungsabwicklungen zu verwenden. Gleichwohl sind mehrere Behörden in verschiedenen Gebieten aktiv.
Die Securities and Exchange Commission (SEC), ist für die Regulierung des Wertschriftenmarktes und für den Anlegerschutz verantwortlich. Im Umgang mit Kryptowährungen traten sie sichtbar im Umfeld der in den Jahren 2017/18 lancierten (ICO's) auf. Dabei ging es in erster Linie um die Klassifizierung der ausgegebenen Token, die entsprechend als Wertpapiere eingestuft werden können und damit spezifizierten Prozessen der Kapitalaufnahme unterworfen sind. Während die Entwickler der EOS Blockchain einen Vergleich mit der SEC schlossen, wurde letzten Monat das damals drittgrösste Krypto-Projekt Ripple (XRP), von der SEC angeklagt.
Im Rahmen der letztjährigen CFC Konferenz, konnte CVJ.CH ein Interview mit der SEC Kommissarin Hester M. Peirce führen und die Themen Krypto-Regulierung, Klassifizierung von Wertpapieren sowie die Rolle der USA im internationalen Vergleich besser beleuchten.
CVJ.CH: Sehr geehrte Frau Peirce, zunächst einmal vielen Dank, dass Sie dieses Gespräch ermöglicht haben. Lassen Sie uns gleich eintauchen: Woher weiss ich, ob mein Token von der SEC als Wertpapier betrachtet wird?
Die SEC sagt normalerweise nicht, ob etwas ein Wertpapier ist oder nicht. Wissen Sie, bei allem machen wir es ein bisschen schwieriger als einige andere Jurisdiktionen. Unsere Definition von Wertpapier ist sehr weit gefasst und soll flexibel sein. Die Leute, die unsere Gesetze verfasst haben, befürchteten, dass die Leute bei einer spezifischen Definition von Wertpapieren einfach sagen würden: "Oh, ja, das ist keine Aktie oder Anleihe. Es ist eigentlich etwas völlig anderes, sagen wir eine Banane. Und diese Banane ist kein Wertpapier, weil sie nicht in diese Liste passt, aber sie verhält sich genau wie ein Wertpapier".
Wir haben also versucht, mit unseren Regeln alles abzudecken, was sich wie ein Wertpapier verhält. Das auch wenn es keinen Namen hat, der nach Wertpapier klingt. Und so werden einige der digitalen Assets in unser Regime aufgenommen, wenn sie wie jedes andere Wertpapier aussehen. Viele Leute in der Krypto-Welt versuchen die Frage zu klären, ob verschiedene digitale Vermögenswerte Wertpapiere sind. Wir von der SEC sagen, dass man ein Urteil fällen muss und das sind die Faktoren über die man nachdenken sollte.
Wir sind immer offen für ein Gespräch, aber erwarten Sie nicht, dass Sie eine Liste mit Token bekommen: "Ja, das ist ein Wertpapier und nein, das ist keins." Denn das ist einfach nicht die Art und Weise, wie wir in irgendeinem Bereich arbeiten. Man muss dies selbst herausfinden und wir freuen uns darüber zu diskutieren.
Wir haben gesehen wie Börsen sich in "Krypto-freundliche" Gerichtsbarkeiten verlagert haben und sehr wenige sind in den USA registriert. Was gibt es über die Regulierung von Krypto-Börsen in den USA zu sagen?
Einige Börsen werden nicht von uns, sondern auf der Ebene der Bundesstaaten reguliert. Einige von ihnen befinden sich zum Beispiel in New York und handeln mit New Yorker Bürgern unter einer New Yorker Lizenz. Es gibt also einige Regimes auf Bundesstaatsebene, die Börsen regulieren.
Inzwischen sind US-Bürger bei vielen internationalen Handelsplattformen unerwünscht. Wie ist es dazu gekommen?
Ein Grund zur Besorgnis ist, dass die Grenze zwischen Wertpapieren und keinen Wertpapieren in den USA nicht besonders klar ist. Daher sind Handelsplattformen vorsichtig, denn wenn sie ihren Sitz in den USA haben und einen Token listen, den wir als Wertpapier betrachten, müssten sie nach unseren Regeln als Börse registriert werden. Das bringt Verantwortungen mit sich, die sie vielleicht nicht übernehmen wollen. Und es ist kompliziert, denn wenn man einmal mit Wertpapieren zu tun hat, sollte man sich über eine ganze Reihe von Problemen Gedanken machen. Die Leute, die mit diesen Wertpapieren handeln, müssen sich überlegen, ob sie sich nicht auch an bestimmte Regeln halten müssen. Alles wird also kompliziert und deshalb haben einige Börsen gesagt, sie werden aus den USA ausziehen und vielleicht sogar einen Haftungsausschluss auf ihrer Website veröffentlichen. Darin steht, dass sie nicht mit Ihnen handeln wollen, wenn Sie amerikanischer Staatsbürger sind.
Das Fehlen klarer Spezifikationen darüber, welche Token ein Wertpapier sind, führt also zum Verlassen des Landes bei den Handelsplattformen?
Bei einigen schon, aber andere haben sich dazu entschieden, hierzubleiben. Es hat zum Beispiel eine Initiative gegeben, bei der einige Börsen und andere Marktteilnehmer versucht haben, ein eigenes Bewertungssystem zu entwickeln, um zu entscheiden ob etwas als Wertpapier eingestuft werden soll oder nicht. Sie arbeiten zusammen und versuchen herauszufinden, was ein Wertpapier umfasst, anstatt aufzugeben und Jurisdiktion zu wechseln.
Plant die SEC angesichts all dieser Verwirrung, spezifischere Regeln zu erlassen?
Da der Grossteil der täglichen Arbeit von den Mitarbeitern der SEC und nicht von den Kommissaren erledigt wird, stammen die bisher veröffentlichten Leitlinien von den Mitarbeitern. Nun, einige andere und ich haben schon kritisiert, dass die Leitlinien mehr Fragen aufwerfen als sie beantworten. Darüber hinaus haben wir durch unsere Durchsetzungsmassnahmen eine recht weit gefasste Auffassung darüber entwickelt, was als Wertpapier zu betrachten ist.
Was wird die SEC also tun? Ich weiss es nicht, doch ich hoffe, dass es sich zu einem sicheren Hafen entwickelt, der es den Menschen zumindest ermöglicht, sich bei der Entwicklung ihres Netzwerks keine Sorgen über die Wertpapiergesetze machen zu müssen.
Was meinen Sie mit "sicherer Hafen"?
Wir denken über eine Möglichkeit nach, die ICOs zu vereinfachen, bei denen der Verkauf von Token zur Finanzierung des Aufbaus eines Netzwerks verwendet wird und bei denen diese Token dann für den Zugang zu diesem Netzwerk verwendet werden können. Vielleicht sollten die Personen, die diese Token verkaufen, nicht die gesamten Wertpapiergesetze einhalten müssen?
Aber noch einmal: Wenn es Ihnen wirklich nur um die Finanzierung eines Unternehmens geht, sollten Sie es vielleicht immer noch als Börsengang bezeichnen und sich mit unseren Regeln abfinden. Es ist also wirklich für Leute, die ein funktionierendes Token-Netzwerk aufbauen wollen. Und ich hoffe, dass ich für diese Leute eine gewisse Erleichterung habe.
Ich teile sicherlich die Frustration von Leuten, die versuchen, ein Kryptoprojekt aufzubauen und herauszufinden, ob und wie es mit unseren Wertpapierregeln zusammenwirkt. Ich denke, wir müssen mehr Klarheit schaffen und ich verstehe, warum die Menschen frustriert sind. Deshalb ist es mir bewusst, dass wir etwas tun müssen.
Es ist zwar wichtig für mich, aber wir haben bei der SEC noch eine Menge anderer Probleme zu lösen. Ich denke, manchmal ist es für die Menschen schwierig zu verstehen, warum wir so langsam vorankommen. Die FINMA hat es geschafft, diesem Thema viel Zeit und Aufmerksamkeit zu widmen, aber wir bei der SEC haben noch eine Menge anderer Dinge zu tun und es ist manchmal schwierig, Themen rund um Krypto-Assets an die Spitze der Prioritätenliste zu setzen.
Glauben Sie, dass dies noch 2020 gelöst sein wird, oder wird es noch länger dauern?
Es ist möglich, da die Formulierung präziserer Leitlinien relativ schnell erfolgen könnte, aber ich bin nur eine Person von fünf, deshalb muss ich in der Lage sein, meine Kollegen zu überzeugen. Ausserdem sollte ich erwähnen, dass es im Kongress einige Leute auf dem Capitol Hill gibt, die an diesem Thema sehr interessiert sind. Es wurden Gesetzesvorschläge dazu gemacht, was ein Wertpapier sein sollte und was nicht und sie haben verschiedene Optionen erwogen. Wie Sie vielleicht gehört haben, ist der Kongress im Moment sehr beschäftigt mit vielen Dingen, so dass ich nicht weiss, ob sie daran arbeiten werden. Doch es ist durchaus möglich.
Es wird also letztendlich vom Kongress abhängen, wie schnell dies voranschreiten wird?
Ich nehme diese beiden Dinge ein wenig zusammen. Einerseits könnten wir von der SEC alleine handeln. Aber der Kongress könnte auch allein handeln und uns sagen, was wir tun sollen. Es gibt also zwei verschiedene Wege und wir können an beiden gleichzeitig arbeiten.
In der Schweiz sehen wir eine wachsende Zahl von Projekten, bei denen Vermögenswerte wie z.B. Immobilien als Token dargestellt werden. Was halten Sie davon?
Ich vermute, dass wir im Laufe der Zeit noch mehr davon sehen werden, da viele Leute darüber nachdenken, wie sich die traditionellen Wertpapiermärkte mit der Digitalisierung der traditionellen Wertpapiere verändern werden. Es ist ein Bereich, in dem wir sicherlich als regulatorische Behörde involviert sein werden. Meiner Meinung nach handelt es sich dabei um eine spannende Branche. Es wird wahrscheinlich viele Berührungspunkte mit unseren Wertpapiervorschriften geben. Andere Fragen werden uns zum Nachdenken zwingen und auch die Industrie zum Nachdenken auffordern, zum Beispiel in Bezug auf die Verwahrung.
Ob diese Token an US-Investoren verkauft werden können oder nicht, würde von den Fakten und Umständen abhängen. In vielen Fällen kann es unter Berücksichtigung unserer bestehenden Regeln keine Probleme geben. In anderen Fällen kann es bestimmte Stellen geben, an denen unsere Regeln angepasst werden müssen. Ich kann mir vorstellen, dass die Tokenisierung helfen könnte, einige der anderen Arten von Problemen in diesem Bereich zu lösen. Die Leute werden darüber nachdenken müssen, wie Token in einem bestimmten Bereich eingesetzt werden können. Und sofern wir bestimmte Aspekte unserer Vorschriften überdenken sollten, können Sie zu uns kommen und mit uns reden, dann werden wir es neu evaluieren.
Also, was steht auf der Agenda der SEC?
Die Agenda besteht darin, die Thematik besser kennen zu lernen und wir haben eine Reihe von Leuten, die viel Zeit dafür aufwenden. Diese Leute werden sich weiterhin mit Marktteilnehmern treffen und mehr darüber erfahren. Der zweite Aspekt, meine eigene Agenda, besteht darin, dass wir an dieser Idee des sicheren Hafens arbeiten. Dann gibt es einige andere Leute, die daran interessiert sind, die Zustimmung für weitere Kryptoangebote zu erhalten. Bislang wurden ein oder zwei von ihnen von der SEC genehmigt, während sie unseren normalen Prozess durchlaufen haben.Vielleicht sehen wir künftig noch mehr davon.
Es gibt auch Leute, die eine Registrierung von Broker-Dealern oder alternativen Handelssystemen wünschen. Einige Leute würden gerne eine Börse sehen, an der Produkte mit Bitcoin oder Bitcoin-Futures als Basiswert gehandelt werden. Ich bin sicher, dass sie an diesen Themen weiterarbeiten werden, wenn uns einige Leute danach fragen. Wir werden auch weiterhin Gespräche mit Leuten führen, die mit börsengehandelten Fonds (ETFs) vorankommen wollen und wir werden auch Durchsetzungsmassnahmen ergreifen, wenn Leute entweder in Betrug verwickelt sind und dies als Krypto bezeichnen oder sich nicht an unsere Angebotsregeln halten.
Und dann natürlich unsere Inspektionen: Wir haben eine Gruppe von Leuten, die rausgehen und die Anlageberater inspizieren, um zu sehen, was sie tun. Dies wird ein wertvoller Ort für uns sein, um zu erfahren, was der Markt über Krypto-Währungen denkt und wie interessiert die Investoren an diesem Bereich sind. Was sind einige der Arten, wie Anlageberater diesen Bereich betrachten und bewerten? Das wird uns helfen, mehr über diese Branche zu erfahren.
Ausserdem sollte ich erwähnen, dass wir mit unseren Kollegen aus der Regulierungsbehörde zusammenarbeiten werden, sowohl auf staatlicher Ebene als auch international, damit wir voneinander lernen können. So können wir auch versuchen, unseren eigenen Ansatz zu verbessern, indem wir die Massnahmen der Behörden in der Schweiz oder anderen Jurisdiktionen betrachten.
Apropos ausländische Regulierungen, die manchmal etwas weiter sind als Sie selbst. Sehen Sie da ein Gefühl von Wettbewerb oder wirtschaftlichem Druck?
Ich sehe gerne, dass sowohl im Crypto Valley als auch in den Vereinigten Staaten wirtschaftliche Aktivität stattfindet. Ich glaube nicht, dass es sich dabei unbedingt um einen Wettbewerb handelt. Doch ich möchte, dass die Vereinigten Staaten ein Ort sind, zu dem die Menschen kommen wollen, um etwas aufzubauen. Ich fühle mich auf jeden Fall unter Druck, wenn ich sehe, wie die Menschen die Vereinigten Staaten verlassen und in andere Gerichtsbarkeiten gehen, in denen die rechtlichen Rahmenbedingungen besser geregelt sind als bei uns. Ich würde es vorziehen, wenn wir hier in den USA einen Rechtsrahmen hätten, in dem die Menschen sagen: "Hey, die USA sind ein grossartiger Ort, um Innovationen zu schaffen." Und im Moment höre ich das nicht sehr oft, wenn es um Krypto-Währungen geht.
Die Krypto-Community hat Sie als sehr offen und sogar "kryptofreundlich" erlebt. Haben Sie selbst schon Bitcoin benutzt, besitzen sie vielleicht sogar einige davon?
Nein, ich darf aufgrund meiner derzeitigen Rolle keine besitzen. Ich muss objektiv bleiben und Entscheidungen aus den richtigen Gründen treffen, nicht aufgrund dessen, was ich besitze. Der Besitz von Krypto-Währungen wäre in dieser Hinsicht ein Interessenkonflikt.
Hester M. Peirce wurde von Präsident Donald J. Trump in die U.S. Securities and Exchange Commission berufen und am 11. Januar 2018 vereidigt. Bevor sie der SEC beitrat, forschte Peirce über die Regulierung der Finanzmärkte am Mercatus Center der George-Mason-Universität. Sie war Senior Counsel im Ausschuss des US-Senats für Banken, Wohnungsbau und städtische Angelegenheiten, wo sie Richard Shelby und andere Mitglieder des Ausschusses in Wertpapierfragen beriet.
